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[월간노동법률] 정봉수 강남노무법인 대표공인노무사
I. 문제의 소재
2022년 1월 11일 국회 본회의에 노동이사제 도입법이 제정됐다. 이는 '공공기관 운영에 관한 법률'(공공기관운영법)의 개정을 통해서 공기업과 준정부기관 등 공공기관이 근로자 대표의 추천이나 근로자 과반수의 동의를 받은 비상임이사 1명을 이사회에 선임하도록 한 것이다. 기존의 지방자치제 내에서 조례로 노동이사제를 도입해 왔으나, 노동이사제를 법제화한 것은 처음이다. 이번 공공기관운영법 개정을 통해서 공공기관에서 근로자 사외이사를 의무적으로 선임해야 된다는 내용은 사회 전체적으로 그 파급효과가 클 것으로 예상한다. 개정법은 부칙에 따라 공포일로부터 6개월 이후 시행되므로, 올해 하반기에는 모든 공공기관에서 노동이사제 도입이 본격화될 것으로 전망된다.
현재, 2021년도 공공기관으로 지정된 기관은 모두 351개로 공기업 37개, 준정부기관 96개, 기타 공공기관 218개다. 공공기관운영법에 따라 기획재정부는 주무 부처로서 여기에 소속된 공공기관의 경영을 평가하고 업무를 감독하고 있다. 이번에 도입된 노동이사제는 공기업과 준정부기관에만 의무적으로 적용되고, 기타 공공기관은 의무적용 대상에서 빠져 있다.
노동이사제는 근로자가 경영상 의사결정에 참여하는 제도다. 근로자가 공공기관의 최고 결정기관인 이사회 회의에 사외이사로 참석해 중요 경영사항에 대해 보고를 받고, 심의해 결정하는 주체자가 된다는 것이다. 기존의 이사회에서는 이사장(기관장)에 의해 일방적인 결정과 집행이 이뤄져 왔다. 그러나 노동이사제 시행 이후부터는 근로자 이사가 그 해당 기관의 주요 이해당사자인 근로자를 대표해 주요 논점에 대해 심도 있게 문제 제기를 할 것으로 예상한다.
이번에 법제화된 공공기관의 노동이사제 도입 배경과 운영방식에 대해 서울특별시의 근로자 사외이사제도를 통해서 살펴보기로 한다.
II. 공공기관의 노동이사제 도입 배경
1. 외국의 노동이사제 도입현황
노동이사제는 유럽에서 발달했다. 유럽 31개국 19개국에서 채택하고 있고, 그 외 12개국은 채택하지 않고 있다. 이를 적용 대상에 따라 구분해보면 노동이사제가 공공부문과 민간부문에 보편적으로 적용되는 국가, 공공부문에만 제한적으로 적용되는 국가, 미적용 국가로 나뉠 수 있다. 독일, 프랑스, 스웨덴 등 13개 국가는 공공부문과 민간부문 모두 노동이사제를 도입하고 있다. 아일랜드, 스페인, 포르투갈, 폴란드, 체코 그리스 등 6개국은 공공부문에만 노동이사제를 도입하고 있다. 유럽과 달리 영국, 미국, 캐나다, 일본 등 영미식 주주자본주의 체제 국가들은 노동이사제를 채택하고 있지 않다.
노동이사제도가 국제적으로 큰 관심의 대상이 된 것은 2008년 서브프라임 모기지론 사태의 금융위기를 통해서다. 노동이사제도의 근간이 되는 공동결정제도는 과도한 복지비용으로 인해 시대착오적인 것으로 생각됐다. 그러나 독일은 다른 나라들과 달리 경제 위기를 쉽게 극복하면서 성장을 지속했고 이에 대한 재평가가 이뤄지기 시작했다. 공동결정제도가 대규모 노동자들의 해고를 막을 수 있고, 구매력을 유지함으로써 독일경제가 회복하는데 중요한 원동력이 됐다는 평가를 하면서 '독일 모델'이 주목을 받게 됐다.
2. 서울시 등 노동이사제 도입현황
노동이사제도는 박원순 전 서울시장이 지난 2016년 5월 노동자 대표 1~2명을 이사회에 참여하게 하는 노동이사제를 15개 투자출연기관에 도입하기로 하면서 시작됐다. 서울특별시는 2016년 지방자치단체 가운데 처음으로 관련 조례(서울특별시 근로자이사제 운영에 관한 조례)를 제정해 서울시 투자출연기관에 노동이사제를 도입했다. 이 조례는 근로자 정원 100명 이상 기관은 노동이사제의 의무도입, 100명 미만 기관은 이사회 의결로 노동이사제 도입을 규정하고 있다. 서울시는 지난 2017년부터 서울연구원에 제1호 노동자 이사가 임명된 것을 시작으로 2020년 기준, 3년 만에 16개 기관에서 22명의 노동자 이사가 임명돼 활동하고 있다. 경기도는 이재명 지사 취임 이후인 2018년 11월 관련 조례 제정을 시작으로 노동이사제를 도입했다. 그 후 광주광역시, 인천광역시 등에서 시행하고 있다. 2020년 말 현재 총 49개 지방 공공기관에서 62명의 노동자 이사가 임명돼 활동하고 있다.
3. 공공기관 노동이사제 도입에 대한 노사정 합의안 도출
2017년부터 도입된 서울특별시와 각 지방자치 단체의 노동이사제가 안정적으로 정착함에 따라 노동이사제도의 긍정적인 역할을 공공기관으로 확대할 필요성이 대두됐다. 이러한 추세에 의해 경제사회노동위원회는 공공기관에 노동이사제 도입을 심도 있게 논의하게 됐다.
경제사회노동위원회 공공기관위원회는 2020년 11월 18일 '공공기관 노동이사제 도입'을 핵심으로 하는 '공공기관의 지속가능한 발전을 위한 합의'를 발표했다. 이어서 2021년 2월 19일 경제사회노동위원회는 본회의를 개최해 공공기관 노동이사제 도입을 내용으로 하는 합의안을 최종 의결했다. 이 합의안을 근거로 해 공공기관운영법 개정안이 의원 안으로 입법됐다.
III. 공공기관 노동이사제 입법화 내용과 노동이사의 역할
1. 노동이사제 법제화 내용
2021년 1월 11일 국회 전체회의에서 통과된 공공기관운영법 개정안에 따르면, 공공기관인 공기업과 준정부기관 등에 노동이사제 도입을 의무화한다. 다만 기타 공공기관은 의무적용 대상이 아니다. 노동이사의 신분은 비상임이사로 하고 3년 이상 재직자여야 한다. 노동이사는 1명이며, 2년 임기에 1년 단위로 연임할 수 있다. 근로자대표(근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우 그 노동조합의 대표자를 말한다)의 추천이나 근로자 과반수 동의를 받은 사람이 선정되고 임원추천위원회의 추천으로 임명된다. 그 구체적인 내용은 시행령으로 정하기로 했다. 노동이사 신분을 비상임으로 둔 이유는 근로자 신분으로 노동이사를 하기 위해서라는 설명이다. 상임이사를 하려면 휴직을 해야 하기 때문이다. 노동이사제를 운영 중인 해외사례나 우리나라 지자체에서도 노동이사는 모두 비상임이다. 자격요건을 3년 이상 재직자로 한 이유는 기관 경영에 소속 근로자의 현장 경험 반영을 목적으로 하고 있다.
2. 노동이사의 역할
공공기관운영법 제17조(이사회의 설치와 기능)에 따르면, 공공기관은 이사회를 설치하고 운영하면서 경영 전반에 대한 중요한 결정을 해야 한다. 공공기관의 기관장은 이사장이고, 그 이사장은 이사회의 의장이다. 이사회는 이사장, 이사와 감사로 이뤄지고, 그 기관의 주요 경영사항에 대해 의사 결정을 해야 한다. 특히 기관장(이사장)은 이사회에 주요 경영상황과 회계, 전반적인 기관의 운영에 대해 보고해야 한다.
근로자 이사로 선임된 근로자는 공공기관의 이사회 회의에 사외이사로 참석해 이사로서 그 이사회의 주요 결정에 대해 심의하고 의결한다.
(1) 노동이사는 이사회의 주요 결정사항을 심의 의결한다.
①경영목표, 예산, 운영계획 및 중장기 재무관리 계획 ②결산 ③기본재산의 취득과 처분 ④정관의 변경 ⑤내규의 제정과 변경 등 기관의 주요 결정사항
(2) 기관장은 이사회에 주요 업무에 대해 보고한다.
①국정감사, 회사감사, 주요 감사 내용 ②단체협약 결과와 그에 따른 예산 ③기타 기관장이 보고하도록 요구하는 사항.
IV. 서울특별시 노동이사의 운영상 법적한계와 시사점
1. 노동이사의 법적 한계
노동이사제를 운영하면서 법적 한계는 다음의 2가지로 요약할 수 있다. 첫째, 노동이사의 선정은 과반수 노동조합이 있는 경우에는 그 노동조합의 추천을 받거나, 그러한 과반수 노동조합이 없는 경우에는 근로자의 과반수의 동의로 이뤄진다.
이 경우, 노동조합이 조합의 지위를 유지할 수 있는지 여부다. 현재, 지방자치 단체의 노동이사는 노동조합을 탈퇴하고 있다. 이는 근로자가 사외이사가 된 경우, 노동조합법 제2조 제4호 "사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자의 참가를 허용하는 경우"에 따른 노동조합의 결격 사유에 해당되기 때문이다. 그러나 실제로 노동자의 이익을 대변해야 하는 노동이사로서 노동조합을 탈퇴하는 경우에는 위치가 불명확해진다고 볼 수 있다.
둘째로, 노동이사의 참여 수준이다. 현재는 사외이사로서 수동적인 위치에서 경영정보 청취와 제한된 의사결정의 수행으로 권한이 제한될 수 있다. 현행 조례상 노동이사는 일반 비상임이사와 동일한 권한을 갖는다. 이에 따라 노동이사는 (i)이사회 부의권 및 심의보류(연기)권 (ii)경영사항에 대한 감사 의뢰권 (iii)경영정보 문서 열람권 및 자료제공 요구권 (iv)임원추천위원회 참여권 등이 없다.
2. 서울시 노동이사제 성과
노동이사들의 이사회 내 활동에 대한 평가는 대체로 긍정적이다. 근로자를 대표하는 이사가 감시와 견제 역할을 하면서 이사회에 참여하고 있고, 현장의 목소리와 노동의 관점을 이사회에 전달하면서, 조직 전체의 지속가능성 그리고 공공성에 대한 근본적인 인식 전환이 싹트고 있다.
노동이사의 역할은 아래와 같은 역할에 있어 긍정적 성과를 가져왔다고 할 수 있다. 첫째, 노동이사제 도입으로 이사회 구성의 다양성이 확보됐다. 중앙 및 지방정부의 공공기관들은 이사회 구성의 다양성을 요청받고 있지만, 교수, 변호사 등 전문가 중심으로 구성·운영되는 인적 한계를 노정하고 있었다.
그러나 기관 이사회에 종업원 대표인 근로자 이사의 이사회 참여는 구성의 다양성 확보와 함께 과거 형식적으로 운영됐던 이사회의 변화를 가져왔다. 현장 경험이 풍부한 노동이사들이 참석해 안건에 대한 치열한 토론이 이뤄져 이사회가 활기차고, 생동감이 생겼다는 평가가 지배적이다. 기존에 만장일치로 결정되던 관행이나 이사회의 의결방식이 실질적으로 개선됐다.
둘째, 현장 요구의 수렴이다. 이사회는 기관의 인사와 조직, 예산과 결산, 사업계획 등 조직경영 전반의 최종 결정 단위다. 노동이사의 이사회 참여를 통한 의견 개진은 그동안 이사회에서 간과됐던 노동의 관점과 종업원들의 현장 시각을 포괄하게 했다. 노동조합을 통해 경영진에게 근로자들의 목소리가 전달되지만, 최고 의사결정기구인 이사회에는 전달되지 않는다. 노동이사들을 통해 기관대표, 비상임이사 등에게 현장에서 나타나고 있는 제반 문제와 근로자들의 생생한 목소리가 전달됐다.
셋째, 노사 갈등의 조정과 중재다. 기관 내 사업장이 여러 곳으로 분산돼 있고, 노조도 복수노조라 노사 대립이 빈발할 수 있으나, 노동이사가 양쪽의 이해관계를 잘 조율해 갈등을 해소했다.
V. 결론
공공기관의 노동이사제 의무 도입을 통해 공공기관은 근로자와 사용자 간 협력과 상생을 촉진하고, 경영의 투명성과 공익성을 확보해야 할 것이다. 더 나아가 이를 통해 질적인 공공서비스를 증진하는 데 기여해야 할 것이다.
Introduction and Operation of the Board Level Employee Representation of Korea in Public Institutions
I. Introduction
On January 11, 2022, the "Introduction of the Board Level Employee Representation (hereafter called "Labor Director System)"-related Act was enacted at the National Assembly plenary session. This was through the revision of the 「Act on the Management of Public Institutions」 (hereinafter referred to as the "Public Institutions Management Act") so that public institutions such as public corporations and quasi-governmental institutions should appoint one outside director to the board of directors after receiving the recommendation of a worker representative or the consent of a majority of workers. Although the labor director system has been introduced as an ordinance within the existing local self-government system, it is the first time that the labor director system has been legislated. It is expected that the ripple effect on society as a whole is expected to be large in public institutions that are required to appoint one of their workers as an outside director due to the revision of the Public Institutions Management Act. Since the amended law will take effect six months after the date of promulgation according to this supplementary provision, it is expected that the introduction of the labor director system will begin in earnest in all public institutions in the second half of this year.
Currently, 351 institutions are designated as public institutions in 2021, which are 37 public corporations, 96 quasi-governmental institutions, and 218 other public institutions. According to the Public Institutions Management Act, the Ministry of Strategy and Finance is the competent ministry, evaluating the management of public institutions affiliated with it and supervising their work. The labor director system introduced this time is applied only to public corporations and quasi-governmental institutions, and is not subject to mandatory application to other public institutions.1
The labor director system is a system in which workers participate in management decision-making. Workers participate as outside directors in meetings of the board of directors, the highest decision-making body of public institutions, to receive reports on important management issues, and become the main agents of deliberation and decision-making. In the existing board of directors, decisions and execution were unilaterally led by the chairman of the board (the head of the institution), but it is expected that the labor director will raise issues in depth on key issues on behalf of the employees who are the main stakeholder of the institution.
I will take a look at the background of the introduction of the labor director system of public institutions enacted this time and review as a good reference how it has been operated through the outside director system for workers in Seoul city.
II. Background of Introduction of the Labor Director System in Public Institutions
1. Current status of the labor director system in foreign countries
The labor director system has developed in Europe. Among the 31 European countries, 19 countries have adopted it, and 12 other countries have not adopted it. If we classify this according to the target of application, it can be divided into countries where the labor director system is universally applied to the public and private sectors, countries where it is limitedly applied only to the public sector, and countries where it is not applied. 13 countries, such as Germany, France, and Sweden have introduced a labor director system in both the public and private sectors. 6 countries like Ireland, Spain, Portugal, Poland, Czech Republic, and Greece have introduced the labor director system only in the public sector.2
Unlike Europe, countries with British-American shareholder capitalism, such as the United Kingdom, the United States, Canada, and Japan, do not adopt the labor director system.3
The labor director system became the subject of great international attention during the financial crisis of the subprime mortgage loan crisis in 2008. The co-decision-making system, which is the basis of the labor director system, was considered an anachronism due to excessive welfare costs. However, Germany, unlike other countries, easily overcame the economic crisis and continued to grow, so a re-evaluation began to take place. The "German model" came to the attention as it was evaluated that the co-decision-making system could prevent large-scale layoffs and was an important driving force in the recovery of the German economy by maintaining purchasing power.4
2. Status of introduction of labor director system in Seoul city, etc.
The labor director system began in May 2016 when former Seoul Mayor Park Won-soon decided to introduce a labor director system, which requires one or two worker representatives to participate in the board of directors, at 15 investment-funded institutions. In 2016, Seoul Metropolitan Government was the first local government to enact the relevant ordinance (Ordinance on the Operation of the Seoul Metropolitan Government's Worker Director System) and introduced the labor director system to investment-funded institutions in Seoul. This ordinance stipulates that institutions with 100 or more workers must adopt the labor director system, and institutions with fewer than 100 employees can adopt the labor director system by resolution of the board of directors. Starting with the appointment of the first worker director at the Seoul Research Institute in 2017, the city of Seoul has appointed 22 worker directors in 16 institutions in three years as of 2020.5 Gyeonggi Province introduced the labor director system, starting with the enactment of related ordinances in November 2018, following the inauguration of Governor Lee Jae-myung. Since then, it has been implemented in Gwangju Metropolitan City and Incheon Metropolitan City. As of the end of 2020, 62 labor directors have been appointed and are working in 49 local public institutions.6
3. Derivation of a tripartite agreement on the introduction of the labor director system in public institutions
The labor director system of Seoul Metropolitan City and local governments, which was introduced in 2017, has been stably established, and the need to expand the positive role of the labor director system to public institutions has emerged. Following this trend, the Economic, Social and Labor Commission began to discuss the introduction of the labor director system in public institutions in depth.
On November 18, 2020, the Economic, Social and Labor Commission's Public Institutions Committee announced the 'Agreement for the Sustainable Development of Public Institutions' with the core of the 'Introduction of the Labor Director System of Public Institutions'. Then, on February 19, 2021, the Economic, Social and Labor Commission held a plenary meeting and finally decided on an agreement to introduce the labor director system for public institutions.7
Based on this agreement, the amendment to the Public Institutions Management Act was enacted as a legislative bill.
III. Contents of Legislation of the Labor Director System in Public Institutions and the Role of the Labor Director
1. Contents of legislation of the labor director system
According to the amendment to the Public Institutions Management Act passed at the plenary session of the National Assembly on January 11, 2021, the introduction of the labor director system is mandatory for public institutions like public corporations and quasi-governmental institutions. Other public institutions are not subject to mandatory application. The status of a labor director must be a non-standing director and must have been in office for at least 3 years. There is one labor director, who can be reappointed for a two-year term (their term can be renewed yearly). A person recommended by the workers' representative (referring to the representative of the labor union if there is a labor union organized by a majority of workers) or with the consent of a majority of workers is selected and appointed by the recommendation of the executive recommendation committee. The specific details will be determined by the Enforcement Decree. It is explained that the reason for keeping the status of a labor director as a part-time is to maintain a labor director as an employee. This is because in order to become a full-time director, they must take a leave of absence. In overseas cases where the labor director system is in operation, and in local governments in Korea, all labor directors are part-time. The reason for the qualification requirement for employees who have been in office for more than 3 years is to reflect the field experience of the affiliated workers in the management of the institution.8
2. Role of Labor Director
According to Article 17 (Establishment and Functions of the Board of Directors) of the Public Institution Management Act, public institutions must make important decisions on overall management while establishing and operating the Board of Directors. The head of an institution in a public institution is the chairperson, and the chairperson is the chairperson of the board of directors. The board of directors consists of the chairperson, directors, and auditor, and must make decisions on major management issues of the institution. In particular, the head of the institution (Chairman) must report to the board of directors on major management status, accounting, and overall operation of the institution.
The employee appointed as a director attends a BOD meeting of the public institution as an outside director to deliberate and decide on major decisions of the BOD as a director.
(1) The labor director deliberates and decides on major decisions of the board of directors.
1) Management goals, budget, operation plan and mid- to long-term financial management plan, 2) settlement of accounts, 3) acquisition and disposal of basic assets, 4) changes to the articles of incorporation, 5) enactment and change of internal regulations, etc.
(2) The head of the agency reports major tasks to the board of directors.
1) State audit, company audit, major audit details, 2) collective agreement results and budget, 3) other matters required to be reported by the head of the agency.
IV. Legal Limitations and Implications for the Operation of Labor Directors in Seoul Metropolitan City
1. Legal Limitations of Labor Directors
The legal limitations in operating the labor director system can be summarized in the following two categories. First, if there is a majority union, the labor directors are selected by the union's recommendation, or in the absence of such a majority union, with the consent of a majority of the workers. In this case, it is whether the labor directors can maintain their union membership. Currently, the labor directors of local governments should become non-union members of the union. This is because, if a worker becomes an outside director, it falls under the reason for disqualification of the union under Article 2, item 4 of the Trade Union Act. The provision is "provided that the participation of the employer or any person acting on behalf of their interests at all times is permitted". However, if the labor director should withdraw union membership as a labor director who must actually represent your interests, his/her position may become unclear.
Second, it is about the level of participation of labor directors. Currently, as an outside director, their authority may be limited to listening to management information and carrying out given decision-making in a passive position. Under the current ordinance, labor directors have the same powers as outside directors. Accordingly, the Labor Director has no authority to (i) the right to submit agenda to the board of directors and the right to withhold (postponement) of deliberation, (ii) the right to request an audit on management matters, (iii) the right to read management information documents and the right to request data provision, (iv) the right to participate in the executive recommendation committee, etc.9
2. Outcome of the Seoul City's Labor Director System
The evaluation of labor directors' activities within the board of directors is generally positive. Directors representing workers are participating in the board of directors playing the role of monitoring and checking, and as they convey the voices of the field and the viewpoint of labor to the board, a fundamental change in the perception of sustainability and publicness of the entire organization is sprouting.10
The role of the labor director can be said to have brought about positive results in the following roles.11 First, the introduction of the labor director system secured diversity in the composition of the board of directors. Public institutions of the central and local governments are being asked for diversity in the composition of the board of directors, but they have been exposed to the limitations of human resources such as professors and lawyers centered on experts. The participation of the labor director, who is the representative of the employees, on the board of directors of the institution brought about a change in the board of directors, which was operated customarily in the past, along with securing diversity in composition. Labor directors with extensive experience in the field attended and fierce discussions about the agenda were held, making the board of directors lively. Practices that had previously been decided by unanimity and the board's decision-making method were substantially improved.
Second, it is the convergence of field demands. The board of directors is the final decision-making unit for overall organizational management, including personnel and organization, budget and settlement of accounts, and business plans. The representation of opinions through the participation of labor directors in the board of directors included the perspectives of labor and the perspectives of employees, which had been overlooked by the board of directors. The voices of workers are communicated to the management through the union, but not to the board of directors, the highest decision-making body. Labor directors were delivered to the representatives of institutions and outside directors, etc. of various problems that are appearing in the field and the vivid voices of workers.
Third, it is a mediation and arbitration of labor-management conflicts. Because the workplaces within the institution are dispersed and the union is also a plural union, conflicts between labor and management may occur frequently. In this case, the labor director coordinated the interests of both parties and resolved the conflicts.
V. Conclusion
By introducing the mandatory labor director system in public institutions, public institutions should promote cooperation and coexistence between workers and employers, and secure management transparency and public interest. Through this, it should contribute to the promotion of quality public service.
1) Daily Labor News, "Labor Director System Bill passed by the Planning and Finance Committee", January 6, 2022.
2) Kim Kang-Sik, Nam Jae-Hyeok, "Is it necessary to legislate the labor director system?" Journal of Orderly Economy, Vol. 24, No. 1, Korean Society for Orderly Economics, March 2021, page 98.
3) Choi Jun-seon, "Critical Review of the Labor Director System of Public Institutions", Monthly Labor Law, JoongAng Economy, March 2021 issue.
4) Kim Hong-seop, "Duality of the German co-decision-making system", German Language and Literature, Vol. 78, Korean Society of German Language and Literature, 2017, page 41.
5) Lee Jeong-hee, "Experiment of Seoul Metropolitan Government Labor Director System, and its Results and Tasks", Monthly Labor Review, Korea Labor Institute, March 2020, page 3.
6) Lee Jongsun, "ESG Management Paradigm and Introduction of Labor Director System in the Post-Corona Era" Monthly Labor Law, JoongAng Kyungjae, March 2021 issue
7) Kim Kang-Sik, Nam Jae-Hyeok, above thesis paer, page 91.
8) Daily Labor News, "Labor Director System Bill passed by the Planning and Finance Committee", January 6, 2022.
9) Noh Gwang-pyo, "Status of Seoul Metropolitan City's Labor Director System and Improvement Plan", Monthly Labor Law, JoongAng Kyungjae, October 2020.
10)Sang-Jun, Lee. Jeong-Hee, "The Operational Status and Issues of the Seoul City's Labor Director System," Labor Review, March 2020. page 20.
11) Noh. Gwang-pyo, above article.
