▲추경호 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 지난 7월 29일 서울 종로구 정부서울청사에서 제9차 공공기관운영위원회에 참석해 공공기관 혁신 가이드라인에 대해 발언하고 있다. (사진=뉴시스)

새정부 공공기관 혁신가이드라인(이하 혁신가이드라인)은 내용뿐만 아니라 절차에서도 큰 비판을 받고 있다. 혁신가이드라인이 추진되는 과정을 다시 한번 살펴보자. 혁신가이드라인의 대상기관인 350개 공공기관이 기관별 혁신계획을 주무부처에 제출하면 주무부처는 이에 대한 적정성을 점검해 다시 기획재정부에 제출한다. 기재부 혁신TF는 혁신계획을 최종 점검ㆍ조정한 뒤 공공기관운영위원회(이하 공운위) 안건으로 올린다. 혁신계획은 공운위에서 심의ㆍ의결을 거치며 확정된다.

이렇듯 혁신가이드라인을 추진하는 주체도, 이를 점검ㆍ조정하는 주체도 기재부다. 혁신가이드라인이 올바른 방향으로 가고 있는지 견제하고 중간에 제동할 수 있는 역할이 부재한 셈이다. 나아가 기재부는 기관별 혁신계획의 적정성과 성과를 공공기관 경영평가에 반영할 계획이다. 노동계에선 기관ㆍ부처 중심의 자발적 혁신을 유도하겠다는 애초 설명과 달리 기재부가 경영평가를 무기로 혁신계획 이행을 강제하고 있다며 반발하고 있다.

또 나왔다 '공공기관 경영평가'

기관별 혁신계획의 적정성과 성과를 공공기관 경영평가에 반영하겠다는 건 경영평가를 통해 혁신계획이 제대로 이행되고 있는지 확인하고 이에 따라 기관별로 점수를 매기겠다는 말과 같다. 그렇다면 여기서 말하는 공공기관 경영평가는 무엇을 말하는 걸까. 소위 '경평'으로 불리는 공공기관 경영평가는 공공기관의 운영에 관한 법률(공운법)에 그 근거가 있다. 공공기관의 경영실적을 평가ㆍ관리하기 위한 것으로, 기재부는 매년 100여 명의 경영평가단을 구성ㆍ운영한다. 경영관리(55점)와 주요 사업(45점) 범주를 계량, 비계량 지표로 평가해 S부터 E까지 6개 등급으로 평가한다. S등급(탁월), A등급(우수), B등급(양호), C등급(보통), D등급(미흡), E등급(아주 미흡) 순이다.

경영평가의 영향력을 확인할 수 있는 건 이 부분이다. 경영평가에서 E등급을 받거나 2년 연속 D등급 이하를 받은 기관장에 대해선 공운위 의결을 거쳐 해임을 건의할 수 있다. 기관장 입장에선 사활이 걸린 문제이기에 각 기관들은 매년 경영평가에서 높은 등급을 받기 위해 치열한 경쟁을 이어간다. 경영평가 결과에 따라 지급되는 성과급이 많게는 1000만 원까지 차이가 나니 직원들 입장에서도 경영평가에서 높은 점수를 받기 위한 노력은 어찌 보면 당연하다. 공공기관에서 매년 벌어지는 풍경이다.

이처럼 공공기관에서 절대적인 존재감을 자랑하는 경영평가 지표에 기관별 혁신계획을 점검해 반영하겠다는 건 혁신가이드라인 이행에 대한 정부의 의지가 그만큼 크다는 것을 보여준다. 일례로 문재인 정부에서는 경영평가 지표 중 '사회적 가치 구현'이 차지하는 비중을 25점(2017년 이전 11점)으로 확대했는데, 이는 문재인 정부가 공공기관 개혁과 관련해 공공기관의 사회적 가치 구현을 중요시했다는 것을 보여준다. 사회적 가치 구현 지표는 윤석열 정부 들어 그 비중이 15점으로 축소됐다. 기재부는 축소 이유에 대해 "최근 공공기관의 경영여건과 정책환경 변화 등을 종합적으로 감안해 공공성과 효율성이 균형 있게 평가될 수 있도록 지표체계를 개편한 것"이라며 "최근 한전의 대규모 적자 등 공공기관의 재무위험이 증가해 효율성과 재무안전성 지표 등의 강화 필요성이 시급하다"고 설명했다. 이를 통해 윤석열 정부가 공공기관 개혁과 관련해 효율성에 무게를 두고 있다는 걸 다시 한번 확인할 수 있다.

노동계는 "정부가 기관ㆍ부처 중심의 자발적 혁신을 유도한다고는 하나, 실제로는 경영평가를 무기로 혁신계획 이행을 강제하고 있다"며 반발하고 나섰다. 정부가 경영평가라는 카드를 꺼냈으니 각 기관에서는 혁신계획 이행을 거스를 수 없다는 게 노동계의 지적이다. 원래도 노동계는 그간 경영평가 제도가 공공기관 통제 도구로 활용돼 왔다며 비판의 목소리가 높은 상황이었다.

기재부는 기관별 혁신계획을 점검해 경영평가에 5점의 가점을 부여할 계획이다. 2022년 경영평가에선 혁신계획의 충실한 수립 등을 점검하고, 2023년 경영평가에선 구체적인 이행실적을 평가하기로 했다. 최현선 명지대 행정학과 교수는 "경영평가에선 0.1점만으로 순위가 갈리고, 등급이 갈리기도 한다"며 가점 5점이 결코 적은 비중이 아니라고 말했다. 최현선 교수는 지난 2020년과 2021년 2년간 경영평가단장을 지냈다.

이뿐만이 아니다. 기관별 혁신계획은 경영평가뿐만 아니라 주무부처 정부업무평가에도 관련 지표가 신설돼 반영될 예정이다. 지난 10월 5일 발표된 정부업무평가 기본계획에 따르면 100점 만점 기준에 10점에 해당하는 '정부혁신' 부문에서 각 주무부처의 산하 공공기관 혁신 노력을 가감점(±1.5점) 형태로 새롭게 반영하기로 했다. 남태섭 전국공공산업노동조합연맹 정책기획실장은 "이제 주무부처는 정부업무평가를 잘 받기 위해 산하 공공기관에서 혁신계획을 얼마나 잘 이행하고 있는지는 점검하고 이행률을 높이기 위해 압박할 것"이라며 "결국 정부가 혁신계획이 이행되도록 경영평가와 정부업무평가라는 이중의 통제 장치를 만든 것"이라고 비판했다.

"최소한의 공론화도 없어"…민주적 절차의 실종

혁신가이드라인이 추진ㆍ이행되는 과정에 이해당사자인 노동계의 참여가 없다는 것도 비판 지점으로 꼽힌다. 남태섭 실장은 "중요한 국가 자산의 변동을 초래할 공공기관의 구조조정 추진 과정에서 최고한의 공론화 절차도 생략됐고, 개혁의 주체로 자리해야 할 공공기관 노동조합과의 협의도 없었다"고 날을 세웠다.

앞에서 설명했듯이 이번 혁신가이드라인을 추진하는 주체도, 이를 점검ㆍ조정하는 주체도 기재부다. 혁신가이드라인이 올바른 방향으로 가고 있는지 견제하고 중간에 제동할 수 있는 역할이 부재하다. 혁신계획을 최종 확정하는 공운위가 그 역할을 한다고 볼 수도 있겠으나, 공운위 위원장이 기재부 장관이라는 점, 현 공운위원(19명)의 절반가량이 행정기관 또는 주무기관 소속 공무원(정부위원 9명)이라는 점, 11명 이내로 뽑을 수 있는 민간위원을 기재부 장관의 추천으로 대통령이 결정한다는 점 등을 봤을 때 공운위를 정부로부터 완전한 독립성을 갖춘 기구라고 보기 어렵다.

공운위 운영 방식에 대해서도 많은 문제 제기가 이어진다. 가장 많이 나오는 이야기는 '밀실 운영'에 대한 문제 제기다. 배동산 전국공공운수사회서비스노동조합 공공기관사업팀장은 "공운위 회의록이 제때 공개되지 않고, 공개된 회의록조차 발언 내용이 익명으로 처리돼 있어 심의과정에서 공운위원들의 책임성이 전혀 담보되지 않고 있다"고 지적했다.

가장 최근 게시된 회의록인 제14차 공운위 회의록을 살펴보면 공운위원들의 발언이 '○○○ 위원', '안건 관계자' 등 익명으로 처리돼 있는 것을 확인할 수 있다. 참석자 역시 '정부위원 3명', '민간위원 7명' 등으로 기재돼 해당 회의에 참석한 공운위원이 정확히 누구인지 확인할 수 없었다. 제11차 공운위(8월 31일), 제12차 공운위(9월 23일), 제13차 공운위(10월 6일) 3건의 회의록이 11월 3일에 한꺼번에 게시돼 회의 후 1~2개월이 지나 회의록이 게시된 것도 확인됐다.

공운위 회의시간이 짧아 안건에 대한 심도 높은 심의가 이뤄지지 못하고 있다는 점도 비판점으로 꼽힌다. 공공운수노조가 공운위 회의록을 분석한 결과 최근 3년간 회의당 평균 회의시간은 70분을 조금 넘어가는 것으로 나타났다. 2019년 78분, 2020년 75분, 2021년 71분으로 평균 74분이었다. 안건당 평균 심의시간은 10분도 채 되지 않는 것으로 드러났다. 2019년 7.1분, 2020년 6.9분, 2021년 5.4분으로 평균 6.3분이었다. 더불어 제출된 안건의 대다수가 원안대로 통과된 것으로 조사됐다. 최근 4년간 제출된 624개 안건 중 616개(98.7%) 안건이 원안대로 통과됐다. 특히, 지난 2020년(119개)과 2021년(179개) 2년간은 심의안건이 하나도 빠지지 않고 100% 원안 통과된 것으로 나타났다.

위 비판점들로 인해 지난 10월과 11월 공운위에서 통과된 혁신가이드라인 '예산'과 '복리후생', '자산' 3개 분야 혁신계획이 심도 높은 심의의 결과로 통과된 것인지 물음표가 던져지는 상황이다. 배동산 팀장은 "한 달에 한번 남짓, 한 시간 남짓 회의만 참가하고 안건에 대한 충분한 사전 공지와 검토 시간, 정책 지원 등을 받을 수 없는 민간운영위원들은 실질적으로 권한이 없어 책임 있고 독립적인 의사결정을 할 수 없다"며 "결국 기재부의 뜻대로 공운위가 운영될 수밖에 없는 구조적인 한계가 있다"고 비판했다. 

"공공 혁신, 투명하게 이뤄져야"

결국 공공기관 개혁, 혁신가이드라인의 절차적인 측면에선 경영평가 제도 개편과 공운위 개편 목소리가 나온다.

경영평가의 경우 '평가를 위한 평가', '통제를 위한 평가'에서 벗어나는 게 시급해 보인다. 최현선 명지대 교수는 효율성을 기반으로 한 경영평가에서 벗어나 국민 편익과 공공가치 중심으로 경영평가가 개편돼야 한다는 주장을 펼쳤다. 최현선 교수는 "지금의 경영평가에서 자율성이 떨어지는 이유가 공공기관 효율화를 강조하다 보니까 생긴 문제"라며 "2010년 전후부터는 UN이 정한 SDG(Sustainable Development Goals, 지속가능한발전목표)가 세계적인 트렌드로 바뀌었는데 효율화를 추구하는 우리나라 모습은 이전 이명박 정부와 박근혜 정부를 되풀이하는 것밖에는 되지 않고 세계적인 흐름과도 맞지 않다"고 지적했다.

구체적인 방법으로는 공공기관 유형 구분에 따라 평가를 달리하는 것과 평가 주기를 현 1년에 한 번에서 2~3년에 한 번으로 확대하는 것 등을 제시했다. 가령 경영평가 대상을 40개 내외 공기업 위주로 한정하고 나머지 준정부기관, 기타 공공기관은 부처별 평가로 전환하자는 게 최현성 교수의 제안이다. 최현선 교수는 "정부 입장에선 경영평가 기준을 만들어 전 공공기관에 똑같이 적용해야 공평한 게 아니냐고 생각할 수 있겠지만, 평가 방법은 기관의 성격이나 규모에 따라 바뀌어야 한다. 부채가 많은 시장형 공기업엔 효율성과 생산성이 시급하니 이번 혁신가이드라인과 같은 내용을 초기에 집중적으로 이야기할 수 있겠지만, 준정부기관이나 위탁집행기관 같은 경우는 정부의 일을 하는 기관이기 때문에 경영평가에 있어서 설립 목적에 맞게 운영되고 있는지, 국민 편익에 기여하고 있는지 등 그 기준을 다르게 접근해야 한다"고 설명했다.

경영평가ㆍ공운위 운영, 혁신가이드라인 이행 등 전반적인 공공기관 혁신에 있어 과정과 정보가 투명하게 공개돼야 한다는 점도 공공기관 혁신 방향으로 제기됐다. 지금의 관료 중심의 폐쇄적 관리체계로는 공공기관의 자율성, 창의성, 책임성이 약화될 수밖에 없다는 게 최현선 교수의 지적이다.

이종욱 신구대 스마트사무경영과 교수는 "공공기관 혁신에서 중요한 건 정부가 공공기관 자산을 팔고 안 팔고 이런 문제가 아니다. 공운위 운영을 비롯한 공공기관 개혁이 국민 편익을 위한 것인지 검토되고, 이행 과정에서 정보가 투명하게 공유되는 게 중요하다"고 말했다. 현재 공운위에서 민간위원을 맡고 있는 이종욱 교수는 이번 혁신가이드라인 추진 과정에서 이 부분에 대한 아쉬움을 드러냈다. 이종욱 교수는 "정부 말대로 효율성을 확보하는 게 필요하다면 설득하고 소통하고 공론화하는 장이 만들어져야 하는데 그렇지 않은 것 같다. 시간이 걸리더라도 충분히 논의할 수 있는 구조가 필요하다. 충분히 논의되는 구조를 만들지 않으면 국민 편익이 훼손되고 침해당할 수 있다"고 강조했다.

공운위의 경우 공운위원의 대표성과 독립성을 강화하는 게 과제로 꼽힌다. 최현선 교수는 이를 위한 방법으로 공운위 구성과 평가 과정에 국민의 참여를 보장하고 투명성을 강화해야 한다고 촉구했다. 최현선 교수는 "공운위원은 기재부에서 뽑는 방식이 아니라 투명한 방식에 의한 공모 절차를 거친다거나 제3의 기관인 국무조정실에서 뽑는다거나 하는 방안을 강구해야 한다. 기재부 주도가 아닌 범정부기구 또는 민관협력 거버넌스 구축이 필요하다"고 설명했다.

현행 공운법에는 기재부 장관이 공운위 위원장을 한다고 명시돼 있다. 이를 개정해 기재부 장관과 민간위원장의 공동체제로 공운위를 개편하자는 주장도 나온다. 외부 전문가를 민간위원장으로 임명해 민간위원의 주도적 참여를 보장하자는 이야기다.

현장 노사 충돌, 내년부터 본격화

이번 혁신가이드라인의 추진 과정에 포함되는 경영평가와 공운위를 개편하려면 공운법 개정이 필요하다. 때문에 노동계에선 공운법 개정을 이번 혁신가이드라인 투쟁의 큰 줄기로 보고 있다. 이때 노동계가 바라보는 공운법 개정 핵심은 민영화 논란을 잠재우고 공공적 가치를 담는 것이다.

남태섭 실장은 "공공기관은 공공서비스를 제공하는 것이 본연의 임무이고 공공성을 실현하기 위한 존재인데, 그동안 정부의 제약과 통제의 대상이 되면서 관료화된 측면이 있다"며 "공공기관이 독립적ㆍ자율적ㆍ주도적으로 공공성을 실현할 수 있도록 '공공적 가치'를 공공기관의 조직, 작용, 원리로 명시하는 게 필요하다"고 공운법 개정 방향을 밝혔다. 이와 관련해 민주노총에선 '민영화 금지 및 재공영화 기본법' 제정을 위한 범국민 서명운동을 진행하기도 했다.

민주적 거버넌스를 마련해 이해당사자인 노동자와 시민 등을 공공정책 논의ㆍ결정 중심에 포함하는 것도 노동계가 요구하는 공운법 개정 내용이다. 배동산 팀장은 "공운위 구성에 노동계나 시민사회단체의 참여가 보장돼야 하며, 사실상 유명무실한 공공기관 이사회가 제 기능을 할 수 있도록 이사회 제도의 민주적인 개편 역시 필요하다"고 설명했다.

다만, 노동계가 원하는 방향으로 공운법이 당장 개정된다고 해도 이번에 추진하는 혁신가이드라인을 바로 저지할 수 있다고 보긴 어렵다. 배동산 팀장은 "공운법이 개정된다고 해서 혁신가이드라인을 바로 막을 수 있는 건 다른 문제로 봐야겠지만, 정부가 매 정권에 따라 공공기관 운영을 마음대로 재단하고 반복하는 폐해는 막을 수 있을 것"이라고 내다봤다.

지금은 폭풍전야처럼 고요하지만, 당장 내년부터는 공공기관별 노사 갈등이 가시화될 것으로 예상된다. 올해는 기관별로 혁신계획을 제출하는 수준에 그쳤지만, 내년부터는 각 기관들이 혁신계획을 이행하기 위해 본격적인 행보에 나선다. 특히, 혁신계획에 포함된 복리후생 축소 등 취업규칙 변경에 해당하는 내용은 근로기준법 94조에 따라 노동조합의 동의를 받아야 하기 때문에 이때부터 본격적인 노사 충돌이 발생할 것으로 전망된다.

혁신가이드라인에 맞서 공동투쟁에 돌입한 양대 노총 공공부문 노동조합(전국공공운수사회서비스노동조합ㆍ전국보건의료산업노동조합ㆍ전국공공산업노동조합연맹ㆍ전국금융산업노동조합ㆍ전국공공노동조합연맹)은 현재 혁신계획과 관련한 노사 합의를 하지 않기로 소속 노동조합에 지침을 내려놓은 상황이다. 다만, 지침 이행을 강제하기 어렵고, 혁신계획이 경영평가와 맞물려 있는 상황에서 이를 강제할 경우 노동조합 입장에서도 현장의 반발에 부딪힐 것이 자명하다. 혁신가이드라인에 대한 반발만큼이나 공공부문 노동조합의 고민이 깊어지고 있다.

이동희 기자 dhlee@elabor.co.kr