▲추경호 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 7월 29일 정부서울청사에서 제9차 공공기관운영위원회에 참석해 공공기관 혁신 가이드라인에 대해 발언하고 있다. (사진=뉴시스)

윤석열 정부의 공공기관 개혁이 시작됐다. 지난 7월 29일 기획재정부는 새정부 공공기관 혁신가이드라인(이하 혁신가이드라인)을 발표한 이후 혁신계획 마련 및 확정에 박차를 가하고 있다.

대상기관인 350개 공공기관은 기관별 혁신계획을 주무부처에 제출, 주무부처는 이를 점검해 다시 기재부에 제출했다. 기재부는 마지막 점검ㆍ조정을 마치고 공공기관운영위원회(이하 공운위)에서 '예산'과 '복리후생'(22. 10. 17.), '자산'(22. 11. 11.) 3개 분야 혁신계획을 확정했다. 이 모든 게 지난 4개월간 이뤄진 것으로, 기재부는 '기능'과 '조직ㆍ인력' 남은 2개 분야 혁신계획에 대한 심의ㆍ의결도 올해 안에 마무리할 것이라고 밝혔다. 각 공공기관이 본격적으로 혁신계획을 이행하게 될 내년엔 이로 인한 노정 갈등의 골이 깊어질 것으로 예상된다.
 
'생산성ㆍ효율성' 중점 5개 분야 대공사
 
기재부는 이번 혁신가이드라인 목적이 "공공기관 생산성ㆍ효율성 제고를 중심으로 기관별 혁신계획 수립을 지원하기 위한 것"이라고 밝혔다. 이때 '생산성ㆍ효율성 제고'는 ▲기능 ▲조직ㆍ인력 ▲예산 ▲자산 ▲복리후생 5개 분야를 중점으로 이뤄진다. 대상기관인 전체 공공기관이 350개, 여기에 해당하는 인력이 44만3000명, 지난해 기준 공공기관 예산이 760조9000억 원이라는 점을 감안하면 혁신가이드라인 이행은 각 공공기관 안에서 대공사가 될 것으로 예상된다.


▲표디자인=노동법률

이러한 혁신의 배경에는 무엇이 자리 잡고 있을까. 기재부는 지난 5년간 공공기관의 수, 인력, 부채가 모두 대폭 증가했다는 점과 공공기관이 비대해져 '방만경영'을 하고 있다는 점을 들었다. 기재부에 따르면 공공기관의 수는 2012년 288개, 2016년 321개로 늘어나더니 현재는 350개에 달한다. 공공기관 인력은 2017년 5월 33만4000명에서 올해 5월 44만9000명으로 11만5000명이 늘었다. 공공기관 부채 규모 역시 2016년 말 499조4000억 원에서 2021년 말 583조 원으로 늘었다.

방만경영의 근거는 무엇일까. 기재부가 제시한 자료에 따르면 공공기관의 생산성과 수익성은 지속적으로 악화되고 있다. 공기업 영업이익은 2017년 13.5조 원, 2018년 8.1조 원, 2019년 7.1조 원, 2020년 6.9조 원, 2021년 0.7조 원으로 하락세를 보이고 있다. 기업이 이자를 갚기 위한 충분한 이익을 남기고 있는지를 의미하는 이자보상배율(영업이익/이자비용)의 경우 1미만 기관수가 2017년 5개에서 2021년 18개로 증가했다. 상황이 이렇다 보니 공공기관을 바라보는 국민과 전문가들의 시선도 곱지 않다. 지난 6월 한국리서치가 진행한 공공기관 인식조사 결과에 따르면 공공기관의 방만경영이 심각하다고 답변한 국민은 63.8%, 전문가는 64.9%였다. 강도 높은 개혁이 필요하다는 답변은 각각 71.8%, 77.3%를 기록했다.
 
노동계 "민영화 시도 멈춰라"…'공동투쟁' 나서
 
정부가 칼을 뽑아 든 만큼 강도 높은 공공기관 개혁이 예상된다. 추경호 경제부총리 겸 기획재정부 장관의 말마따나 이제 "공공기관 파티는 끝"난 것처럼 보이기도 한다. 그런데 다른 한편에선 혁신가이드라인에 대한 반발로 노동계가 들썩이고 있다. 이를 단적으로 보여 주는 게 양대 노총 공공부문 노동조합(전국공공운수사회서비스노동조합ㆍ전국보건의료산업노동조합ㆍ전국공공산업노동조합연맹ㆍ전국금융산업노동조합ㆍ전국공공노동조합연맹)의 공동투쟁 선포다. 이들이 공동투쟁을 선포한 건 박근혜 정부 성과연봉제 도입 저지를 위한 투쟁 이후 6년 만이다. 이들이 집결한 지난 10월 29일 공공노동자 총력 결의대회에선 '공공기관 혁신가이드라인 폐기', '민영화ㆍ구조조정 저지' 등이 적힌 손 피켓을 높이든 대회 참가자들을 찾아볼 수 있었다.

공공부문 노동계의 공동투쟁을 보며 드는 한 가지 의문이 있다. 혹여 노동계는 공공기관 개혁 자체를 반대하는 것일까? 이 같은 의문에 남태섭 전국공공산업노동조합연맹 정책기획실장은 "문제는 개혁의 방향성"이라고 답했다. 남태섭 실장은 "개혁은 환경이 변하면 그에 따라 바뀌는 게 맞다. 문제는 정부의 개혁 방향성이 경쟁체제를 강화하고 민영화하는 방식에 초점이 맞춰져 있는 것"이라고 말했다. 개혁 자체가 잘못됐다는 게 아니라 개혁의 방향성이 잘못 설정됐다는 이야기다. 개혁의 올바른 방향으로는 '공공기관의 고유업무에 따른 공공성 강화'와 '민주적인 지배구조'를 제시했다.

배동산 전국공공운수사회서비스노동조합 공공기관사업팀장도 같은 생각이다. 배동산 팀장은 "공공기관이 본연의 운영 목적에 맞는 양질의 공공서비스를 제공하도록 운영 원칙 등이 개혁을 통해 만들어져야 하고, 이를 만드는 과정에선 이해당사자인 노동계가 참여하는 민주적인 지배구조가 필요하다"고 설명했다. 이를 노동계 입장에서 다시 말하면 정부의 혁신가이드라인엔 공공성 강화와 민주적인 지배구조가 담기지 않았다는 말이 된다.
 
민영화 추진 없다지만…민간과의 '경합성' 점검한다
 
애초 정부는 혁신가이드라인 발표 때부터 "민영화는 추진 계획에 없다"고 딱 잘라 말했다. 하지만 이러한 정부의 단언이 있었음에도 불구하고 노동계는 정부가 이번 혁신가이드라인을 통해 민영화를 추진하려고 한다는 의심을 지우지 못하고 있다.

노동계는 혁신가이드라인에 담긴 기능 조정이 민영화를 불러올 것으로 보고 있다. 기능 조정을 위해 실시하는 '민간경합성 점검 테스트'가 대표적이다. 민간경합성 점검 테스트는 공공기관이 스스로 민간경합성을 점검하게 한 것으로, 구체적인 항목은 △제공하고자 하는 재화ㆍ서비스를 대상으로 경쟁성 도입이 가능한지 △시장은 해당 재화ㆍ서비스 공급능력이 있는지와 민간 경쟁업체가 있는지 △공공기관이 공급할 경우 민간에 비해 경쟁력 있는 요소가 있는지 등이다. 각 공공기관은 테스트 결과를 혁신계획에 포함해 기재부에 제출했다. 이 테스트가 노동계에겐 '민간이 할 수 있는 일이면 공공기관은 그 일을 하지 말아라'라고 말하는 것처럼 들린다. 노동계는 이걸 정부의 민영화 추진으로 보기로 했다.
 
▲10월 29일 서울 중구 서울시의회 앞에서 열린 '공공노동자 총력 결의대회'에서 양경수 민주노총 위원장(앞줄 오른쪽)과 김동명 한국노총 위원장이 정부의 공공기관 민영화와 구조조정을 규탄하고 공공부문의 공공성 강화를 요구하고 있다. (사진=뉴시스)
 
효율성은 보이는데 공공성이 안 보인다
 
혁신가이드라인에서 눈에 띄는 건 단연 '효율성'이다. 효율성은 공공기관 개혁에서 중요한 한 축을 차지하고 있다. 공공기관운영법 제15조(공공기관 개혁)는 '공공기관은 경영효율성 제고 및 공공서비스 품질 개선을 위해 지속적인 경영혁신을 추진해야 한다'고 명시했다.

문제는 이번 혁신가이드라인이 이행됐을 때 공공성도 함께 가져갈 수 있는가이다. 공공기관은 공적인 이익을 목적으로 하는 만큼, 국민에게 미치는 직접적인 영향이 큰 만큼 효율성'만' 추구해선 안 된다는 게 기본 전제다. 공공기관운영법 제15조에서 경영효율성과 공공서비스 품질 개선(공공성)을 같이 언급한 것도 공공기관 혁신이 효율성에만 치우치지 않도록 하기 위한 것으로 읽힌다. 만약 정부가 효율성만 추구했다면 한국전력의 만년 적자를 해소하기 위해 전기요금은 벌써 오래전 시장가격에 맞춰 인상됐을 것이고, 국민에게 제공되는 '양질의 값싼 전기'는 지속가능하지 않았을 것이다. 최현선 명지대 행정학과 교수는 이를 '공공재의 딜레마'라고 설명한다. 최현선 교수는 "공공기관에 효율성이나 생산성이라는 잣대를 무리하게 들이대면 공공성이 깨질 수밖에 없다. 공공기관에서 효율성은 지속적으로 추구해야 할 가치이지만, 국민에게 돌아가는 공공서비스의 질 문제를 생각한다면 공공성과의 균형을 잘 맞춰야 한다"고 말했다.

노동계는 정부의 혁신가이드라인이 공공성과는 거리가 멀다고 보고 있다. 이유는 앞에서 말한 것처럼 혁신가이드라인을 통해 정부가 민영화 수순을 밟고 있다고 생각하기 때문이다. 남태섭 실장은 "결국 공공기관 기능 조정은 국민을 위해 필수적으로 요구되는 정부의 공공서비스 제공 영역을 축소해 공공기관의 존립 가치를 훼손하게 되고 그 피해는 국민의 삶의 질 저하로 나타나게 될 것"이라고 지적했다.
 
"정원 감축, 공공기관 '딜레마' 가져온다"
 
한 가지 더, 노동계는 혁신가이드라인을 통한 '인위적 구조조정'도 우려하고 있다. 이 역시 정부가 "현재 근무하고 있는 공공기관 종사자를 대상으로 한 인위적 구조조정은 없다"고 단언했음에도 불구하고다. 혁신가이드라인 내 인력 효율화에 대한 정부의 입장은 2023년 정원을 원칙적으로 감축하고 정ㆍ현원차를 최소화한다는 것. 이게 해고를 의미하는 것도 아닌데 왜 문제라고 하는 걸까.

여기에 남태섭 실장은 "공공기관에게 정원은 곧 인건비"라는 말로 입을 열었다. 공공기관은 총인건비제도를 통해 정부로부터 임금에 대한 관리ㆍ감독을 받는다. 각 기관 단위로 쓸 수 있는 총인건비를 정부로부터 받는 것인데, 이는 기관 운영의 투명성과 효율성을 위해서다. 노동계는 이러한 총인건비제도 하에서 적용되는 정원 감축이 인건비 삭감과 신규채용 감소로 이어질 것이라고 비판했다. 남태섭 실장의 좀 더 자세한 설명은 뒤에서 이어진다. "정원이 감축되니까 총인건비가 줄어든다. 결국 정원 감축은 공공기관한테 '총인건비 깎고 신규 채용을 하든가, 총인건비 안 깎고 신규 채용은 안 하든가' 이 두 가지 선택지 중 하나를 강요하는 거다. 공공기관 입장에선 딜레마에 빠지는 거다."

여기서 끝이 아니다. 공공기관의 정원 문제는 결국 인력의 문제로 이어지며, 이 인력 문제는 공공서비스의 질과도 연관이 깊다. 남태섭 실장은 "인력이 통제되고 감축될수록 대국민 서비스의 질 저하로 나타날 수밖에 없다"고 지적했다.

정원 감축 인원은 기재부와 공운위로부터 최종 확정을 기다리고 있는 상황이다. 현재 350개 공공기관이 제출한 조직ㆍ인력 혁신계획은 기재부 혁신TF에서 협의ㆍ조정 중으로, 기재부의 검토가 끝나면 최종 계획이 공운위에서 심의ㆍ의결될 예정이다. 기재부 추진 일정에 따르면 12월 중 마무리될 것으로 보인다. 고용진 더불어민주당 의원이 350개 공공기관이 제출한 혁신계획을 분석한 결과 내년까지 공공기관이 감축하는 정원은 6734.5명(소수점 단위 인원은 시간 단위 근로계약자)으로 집계됐다.
 
일괄적 자산매각, '헐값 매각' 될라
 
자산 혁신계획의 경우 지난달 11일 확정됐다. 정부는 올해부터 2027년까지 향후 5년간 공공기관 자산매각 등을 통해 총 14조5000억 원을 확보하겠다는 방침이다. 350개 공공기관 중 177개 기관이 이번 자산 효율화 대상에 포함됐다.

세부적으로 살펴보면 △비핵심 부동산 11조6000억 원(330건) △불요불급한 여타 자산 7000억 원(189건) △비핵심ㆍ부실 출자회사 지분 2조2000억 원(275건)으로 자산매각이 진행된다. 불요불급한 여타 자산엔 골프회원권, 콘도ㆍ리조트 회원권, 유휴 기계ㆍ설비 등이 해당된다.

정부는 자산효율화를 통해 각 공공기관 고유ㆍ핵심기능 수행에 필요한 필수자산 중심으로 자산을 재편하고 경영비효율 및 누적손실 부문을 제거할 수 있는 계기를 마련하겠다고 설명했다. 다만, 혁신계획은 각 공공기관에서 제출한 금액(장부가액 또는 자체평가액)을 기준으로 한 것으로, 매각 과정에서 실제 매각 규모는 차이가 날 전망이다.

노동계는 자산 혁신계획에도 불만이 높다. 자산매각이 국가 자산의 변동을 가져오기 때문에 최소한의 공론화 절차를 거쳐야 한다는 게 노동계 주장이다. 최현선 교수도 노동계와 의견이 같다. 공공기관의 자산이 국민의 자산이라는 측면에서 정부의 일괄적인 자산매각 정책은 국민의 시각에서 공정하지 않다는 게 최현선 교수의 생각이다. 최현선 교수는 "공공기관의 자산을 한정된 시기에 한꺼번에 매각하면 자산의 가치가 떨어질 수밖에 없다. 만약 매각을 해야 하는 급한 상황이라면 재정문제가 발생한 일부 공기업만 중장기적 계획을 가지고 투명하게 공개된 방식으로 충분한 검증을 받은 후 매각을 추진해야 한다"고 말했다.
 
다 줄이라고 하는 혁신, 정답일까
 
혁신가이드라인에 대한 노동계 비판 지점을 종합했을 때 이번 혁신가이드라인이 진정한 의미의 공공기관 혁신으로 볼 수 있는지, 정부의 말대로 생산성과 효율성을 담보할 수 있는 정책인지에 대해선 물음표가 던져진다. 정부의 말대로라면 공공기관이 가지고 있는 ▲기능 ▲조직ㆍ인력 ▲예산 ▲자산 ▲복리후생 5개 분야를 축소하고, 최소화하고, 절감하고, 억제하고, 매각하는 것이 혁신이 된다.

최현선 교수는 정부의 혁신가이드라인이 생산성과 효율성, 특히 혁신과는 아무 관계가 없다고 단호히 말했다. "혁신이라는 건 새로운 아이디어를 창출하거나 해서 기존의 것을 완전히 새롭게 바꾸는 게 혁신이다. 그런데 지금 정부가 하는 건 '한 번에 다 줄여라', 일종의 통제다. 쉽게 말해 경상비 줄이는 것밖에는 되지 않는다. 다 줄이는 것으론 혁신을 만들 수 없다. 정부가 정말 생산성과 효율성을 발굴하려는 노력을 하고 싶다면 각 공공기관에 자율성과 창의성, 책임성을 주고 공공기관의 고유 기능과 업무에 맞춰 혁신 방법을 찾게 해야 한다."

잇따른 비판에도 혁신가이드라인은 별다른 제동 없이 추진되고 있다. 공운위가 존재하긴 하지만 독립성을 기대하기 어려워 현재로선 추진 과정에서 제동 장치라고 부를 만한 기구가 없다. 이해당사자인 노동계가 참여하고 목소리 낼 수 있는 통로도 없다. 노동계는 '투쟁 일변도'에 놓여있다.
 
이동희 기자 dhlee@elabor.co.kr