▲서울행정법원(이지예 기자 jyjy@)

기획재정부가 공공기관 경영평가 기준이 되는 경영평가편람을 수정한 것을 취소하라는 소송은 성립하지 않는다는 법원 판단이 나왔다. 노조 측은 경영평가에 따라 예산과 인사, 성과급 등이 결정되는 만큼 그 기준이 되는 경영평가편람을 수정한 것은 구속력 있는 행정 처분에 해당한다고 주장했지만 받아들여지지 않았다. 편람 수정이 행정처분이 아닌 행정지도에 불과하다는 이유다.
 
27일 노동법률 취재에 따르면 서울행정법원 제1부(재판장 강동혁)는 한국노총 공공부문 노동조합 협의회(한공노협) 소속 노조가 기획재정부를 상대로 낸 경영평가편람 수정 처분 취소 소송을 각하했다.

한공노협은 전국공공산업노동조합연맹(공공노련), 전국금융산업노동조합(금융노조), 전국공공노동조합연맹(공공연맹)으로 구성된 단체다. 
 
재판부는 지난 21일 "편람 수정 행위는 기재부가 공공기관의 경영효율화를 위해 일반적 기준을 제시하고 그 준수를 권고하는 비권력적 사실행위로서 행정지도의 일종으로 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다"고 판단했다. 편람 수정 행위가 행정처분에 해당하지 않으면 소송 자체가 성립하지 않는다.
 
노조 "기재부 경영평가편람 수정, 단협 침해"...취소 소송 제기
 
기재부는 공공기관운영법에 따라 공공기관의 경영실적을 평가해 예산과 인사에 영향력을 행사한다. 경영실적이 부진한 공공기관 기관장은 해임을 건의할 수 있고 경영부실을 초래하면 경영 개선을 위해 인사와 예산에 대해 조치를 취하도록 요청한다. 개선이 이뤄지지 않거나 실적이 저조하면 성과급 지급률을 낮게 책정하는 등 후속조치를 취한다.
 
경영실적평가는 경영평가편람에 따라 이뤄진다. 기재부는 매년 공공기관운영위원회 심의를 거쳐 경영평가편람을 작성해 그에 따라 평가한다.
 
문제가 된 건 2021년 개정된 경영평가편람이다. 기재부는 같은 해 7월 공공기관의 혁신에 관한 지침(혁신지침)을 개정했다. 공공기관 복리후생제도 중 주택구입ㆍ임차 자금과 생활안정자금 융자 지원 범위를 축소하는 내용이다. 기재부는 혁신지침 내용을 반영해 과도한 복리후생 항목이 존재하는지를 평가 기준에 추가했다.
 
노조는 이에 반발해 경영평가편람 수정을 취소하라는 소송을 냈다. 기재부의 편람 수정은 경영실적평가에 즉각 영향을 미치게 된다. 경영평가는 공공기관 운영에 상당한 영향을 미치고 근로자들의 성과급을 결정한다. 경영평가편람이 강제성이 없다고 해도 공공기관은 경영평가에서 좋은 점수를 받기 위해 수정된 경영평가편람에 따라 사내대출제도를 폐지하게 된다는 것이다.

특히 복리후생 제도는 단체협약으로 정하는 사항이다. 수정된 경영평가편람은 노사 간 합의로 정한 복리후생을 변경하도록 강제해 위법하다는 것이 노조 측 주장이다. 

반면 기재부 측은 경영평가편람을 수정한 것이 대외적 구속력이 없어 소송이 성립하지 않는다고 주장했다. 편람을 수정한 것은 기재부가 공공기관을 관리하고 감독하기 위해서 한 내부 사무처리에 불과하다는 취지다.

행정소송은 행정청의 '처분'에 대해서만 성립한다. 처분은 행정청이 한 공권력적 행위로 구체적 사실에 대한 법 집행 행위를 뜻한다. 법 집행 행위가 아니더라도 그 자체로 국민의 구체적 권리와 의무에 영향을 미쳐 법률상 효과를 발생시킨다면 소송 대상이 될 수 있다.

법원 "편람 수정, 처분 아냐...사내대출제도 유지 여부는 자율"

재판부는 "기재부가 이와 같은 제재적 조치나 성과급 지급을 결정할 때 경영실적평가 결과가 활용되기 때문에 그 평가 기준을 정한 경영평가편람은 사실상 공공기관의 운영ㆍ사업 방향을 결정하는 구속력을 갖고 있다"면서도 "그러나 사실상 구속력을 갖는다고 해서 곧바로 공공기관과 그 구성원의 권리ㆍ의무나 법률상 지위에 개별적ㆍ직접적 영향을 미친다고 보기는 어렵다"고 판단했다.
 
이어 "공공기관으로서는 혁신지침 개정 취지를 받아들여 사내대출제도를 변경할지 여부에 관해 자율권을 갖고 있으며 추후 소속 근로자단체와 협의를 거쳐 그 혜택의 유지 여부를 합리적으로 결정하면 될 것"이라며 "편람 수정행위가 공공기관의 경영에 관한 자율권이나 단체교섭권 등을 침해ㆍ제한하는 공권력의 행사라고 보기는 어렵다"고 했다.
 
재판부는 공공기관이 편람을 따르지 않을 경우 불이익을 받을 수 있다는 점은 인정했다. 그러나 사내대출제도 평가 항목은 전체 평가의 일부에 불과하다고 지적했다. 

재판부는 "경영실적평가 결과가 저조한 공공기관에 대해서는 예산ㆍ인사상 불이익, 임직원에 대한 성과급 미지급이나 감액 등이 발생한 여지는 있다"면서도 "그러나 이는 어디까지나 기재부가 지침에 따라 후속 조치를 취하는 경우 발생할 수 있는 결과이고 경영실적평가 결과가 저조한 원인이 사내대출과 관련한 복리후생 제도를 개선하지 않은 것과 반드시 관련성이 있다고 보기도 어려워 편람 수정이 구속적 행정행위라고 볼 수 없다"고 선을 그었다.
 
또 "공공기관으로서는 경영실적평가를 위해 혁신지침 내용을 준수하도록 간접적인 압박을 받게 되더라고 기재부의 경영평가편람 작성 행위에 따라 어떠한 법률상 의무를 부담하게 된다고 볼 수는 없다"며 "대부분의 공기업과 준정부기관이 단체협약이나 취업규칙 등에 경영실적 평가결과에 따라 경영평가성과급을 지급하는 시기, 산정 방법, 지급 조건 등을 구체적으로 정하고 있다 해도 마찬가지다"라고 덧붙였다.
 
재판부는 경영평가편람이 단체협약을 침해하지 않는다고 판단했다. 경영평가편람이 있더라도 근로조건을 변경하려면 결국 근로자의 동의가 필요해서다.

재판부는 "근로조건에 관한 사항을 불리하게 변경하려면 근로기준법에 따라 근로자단체의 집단적 의사결정 방법에 의한 동의가 필요해 혁신 지침의 개정이나 편람 수정행위가 공공기관 노동조합의 단체교섭권을 침해하거나 단체협약의 내용을 즉시 변경시키는 효력이 있다고 볼 수 없다"고 했다.
 
재판부는 "경영실적평가에서 사내대출과 관련된 복리후생 제도를 개선하지 않았다는 것은 평가결과에 결정적 영향을 미치는 기준이 됐을 것으로 보이지 않는다"며 "편람은 권고적 효력을 갖는 외에 개별 사안을 규율하는 법률상 강제력을 갖는다고 보기는 어렵다"고 했다. 

이지예 기자 jyjy@elabor.co.kr